Ciudadanía por Inversión: Suspensión del Concurso Público Internacional

Introducción

El 14 de abril de 2026, por Resolución del Ministerio de Economía N° (GDE) RESOL-2026-522-APN-MEC (no publicada en el Boletín Oficial) se decidió dejar sin efecto el concurso llevado adelante para la contratación de un “Servicio de consultoría integral para eldiseño, implementación, lanzamiento y promoción de un programa de ciudadanía por inversión” en la República Argentina, lanzado en 2025 y mediante el cual diversas empresas multinacionales y extranjeras presentaron propuestas para llevar adelante el proyecto^[2]. Algunas de éstas quedaron descalificadas por cuestiones formales, mientras que otras, continuaron la carrera hasta lo que parecía el final: la evaluación de las ofertas y adjudicación al “mejor postor”.

Fuente: portal de la Agencia Nacional de Contrataciones

La apertura de las ofertas tuvo lugar el 20 de enero de 2026 a las 10.00.

Días después de la publicación del dictamen de evaluación de ofertas (que tuvo lugar el 5/3//2026 y que recomendó a uno de los consorcios oferentes como ganador), dos de las empresas no seleccionadas lo impugnaron. Como consecuencia de ello (o quizás, por algún otro motivo), un mes después, el Ministerio de Economía emitió la Resolución antes mencionada, que en detalle, seguidamente:

La Resolución es poco clara; diría más bien críptica^[3], para quien desconoce los mecanismos por los cuales se llevan adelante estos procedimientos. Resulta prácticamente imposible de entender su alcance sin tomar vista o tener acceso a lo actuado. En su artículo 1, se dispone “Apruébese lo actuado para el Concurso Público de Etapa Única Internacional bajo modalidad de compra abierta Nro… (…)”. Mientras tanto, en su artículo 2 ésta dispone: “Déjase sin efecto el presente concurso por los motivos expuestos en los considerandos de la presente resolución”.

La cuestión del “nuevo” (y aún potencial) mecanismo de acceso a la “Ciudadanía por Inversión” en la República Argentina -que tuvo su “nuevo” origen hace 1 año, con la modificación por DNU (Nro. 366/2025) de la Ley de Ciudadanía Nro. 346- no ha sido prácticamente abordada hasta el momento por los medios de comunicación (salvo contadas excepciones^[4]), ni por la doctrina argentina, hasta el momento. El lanzamiento de la licitación internacional, y la situación “gris” actual del Concurso Internacional (que llevaría a la adjudicación a una empresa extranjera el liderazgo sobre la cuestión) producto de la mencionada Resolución tampoco han salido a la luz en los medios de comunicación, ni fueron estos asuntos difundidos por canales oficiales (más allá del portal de contrataciones del Estado Nacional, que pocos conocen y poquísimos acceden).

Quienes sí se encuentran particularmente atentas y expectantes son las empresas internacionales -muchas de ellas basadas en Dubai y/o con oficinas en distintos países- dedicadas a este negocio (que algunos definen como “comercialización de ciudadanías”)^[5] -una nueva “fiebre del oro” en un mundo cada vez más turbulento, que impone crecientes restricciones a la migración y a la movilidad humana internacional para quienes no han tenido la fortuna de nacer en un país con un “pasaporte fuerte” (esto es, que les permita viajar y residir libremente, o con facilidades, en un gran número de países), viéndose obligados, en cambio, a solicitar visados y permisos en cada ocasión- (los cuales, debido -justamente- a su nacionalidad, muchas veces son rechazados o demoran considerablemente). Cabe resaltar que los clientes de estas empresas no son cualquier tipo de personas, sino “personas/individuos de alto patrimonio neto” (en inglés: High-Net-Worth Individuals (HNWIs)” o “individuos de ultra alto patrimonio” (ultra high-net-worth individuals (UHNWIs).

Dichas empresas han seguido de manera constante la evolución de esta cuestión desde que el vocero presidencial, Miguel Adorni, anunciara el nuevo mecanismo de naturalización argentina a cambio de una inversión de 500.000 dólares, con motivo de la aprobación del DNU N° 355/2025, posteando en sus sitios web acerca del futuro programa, incluso, comentando acerca de la fecha concreta de su implementación, y captando potenciales clientes:

En la página web de una de las empresas oferentes, se menciona: “El programa de ciudadanía por inversión de Argentina se encuentra actualmente en desarrollo y se lanzará en el segundo semestre de 2026. Registre su interés hoy mismo.” (nos recuerda la publicidad del “llame ya”)

En este contexto, no puede descartarse que actores vinculados a este sector (agencias / empresas internacionales) hayan desplegado actividades de lobby orientadas a la modificación normativa y al eventual lanzamiento del “programa”.

Finalmente, otros actores interesados en la cuestión son individuos que están ávidos de obtener una segunda o tercera nacionalidad, por motivos de facilidad movilidad internacional, o -incluso- impositivos. Ellos también han seguido muy de cerca los desarrollos del potencial programa argentino, en redes sociales y sitios como: https://www.imidaily.com/ (un portal web de información sobre este “mercado”, a través del cual se informan las agencias y actores del sector).

Tras bambalinas

La licitación internacional N° 34-0001-CPU25 relativa a la contratación de “un (1) servicio de consultoría integral para el DISEÑO, IMPLEMENTACIÓN, LANZAMIENTO Y PROMOCIÓN de un programa de ciudadanía por inversión con asistencia técnica continua”, por el término de 4 años, fue lanzada el 5 de diciembre 2025. No hubo publicidad en los medios de comunicación argentinos. Once empresas extranjeras (ninguna argentina) manifestaron su interés en el proceso, y seis presentaron ofertas formales antes del cierre, el cual tuvo lugar el 20 de enero de 2026.

La posibilidad de brindar el honor de la nacionalidad a personas que aportan únicamente dinero al país y con poco -o nulo- arraigo en éste reviste una trascendencia fundamental para la República Argentina -desde el punto de vista económico, comunitario, jurídico, filosófico e ideológico- y poco y nada han comentado al respecto, quienes deberían o podrían hacerlo.

Esto no es casualidad: por un lado, existen muy pocas personas (poquísimas) en el país que conozcan de la temática del derecho de nacionalidad (citizenship law) en profundidad. Me atrevería a decir que aún los más grandes e históricos doctrinarios hacen agua al respecto (pues ha sido un tema muy poco explorado, históricamente, y el intercambio de ideas al respecto era muy pobre). Los pocos aportes de la doctrina argentina resultan desfasados con la realidad actual, nacional e internacional, y con la doctrina más moderna y refinada en la materia (que proviene de Europa y Estados Unidos, entre otros).

Pero no sólo se ha hablado poco, porque se conozca poco sobre el tema en general. El silencio al respecto por parte de expertos que podrían aportar visión y consideración técnica responde a una situación poco clara y más bien ultra reservada, por parte del gobierno nacional, que no hace alarde del potencial futuro programa en discursos políticos, rondas de prensa o foros específicos, y que no ha consultado la cuestión con actores locales -sino únicamente con sujetos internacionales (aquellos que hasta ayer, disputaban la oferta). Me atrevería a decir que actores claves y más neutrales, que defienden y observan intereses globales, como la Organización de las Naciones Unidas, en su agencia técnica y especializada Organización Internacional para las Migraciones, tampoco han sido consultadas. Es dable resaltar que la OIM y otros organismos internacionales importantes (como la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico, OCDE) han expresado preocupaciones significativas respecto de los programas de ciudadanía por inversión -y, si bien no siempre han abogado por una “prohibición” total (o en contra de dichos programas), sí han señalado que dichos esquemas pueden ser utilizados con fines ilícitos y que contradicen los principios de una migración genuina y ordenada (en líneas con el Pacto Mundial para una Migración Segura, Ordenada y Regular), y los riesgos asociados con el lavado de dinero, la corrupción, y la evasión de la justicia.

Documentación e información clave sobre el Concurso Público Internacional

La siguiente información se encuentra publicada en el portal oficial de contrataciones del Estado Nacional:

• Pliego de Bases y Condiciones Generales
• Disposición Aprobatoria – Nuevo Pliego de Contrataciones de Bienes y Servicios por el Estado Nacional
• Pliego de Bases y Condiciones Particulares
• Dictamen de Evaluación de Ofertas
• Informe de Estado de Situación y de Garantías de Mantenimiento de Oferta
• Informe Técnico Económico
• Resolución del Ministerio de Economía número RESOL-2026-522-APN-MEC (GDE)

Sin embargo, la siguiente información (entre otra), no consta en el portal web “COMPR.AR”:

• Ofertas (es normal, pues es parte del deber de confidencialidad que la administración debe a los oferentes -su “know-how” está allí volcado)
• Observaciones a las ofertas
• Impugnaciones (por Henley & Partners Inmigration Services Fzco y Latitude Consultancy Malta Limited)
• “Informe Técnico” IF-2026-28784861-APN-SLYA#MEC de la Secretaría Legal y Administrativa del Ministerio de Economía –relativo a las impugnaciones interpuestas, las ofertas presentadas y el objeto de la contratación, que dio lugar a la cancelación del procedimiento.

La información ha sido solicitada a través de una solicitud de toma de vista de las actuaciones, y, también, por medio de TAD, a través de un Pedido de Acceso a la Información Pública de nuestro equipo:

Motivación del acto que deja sin efecto el concurso & consideraciones al respecto

Conforme lo señala la Resolución mencionada al inicio de este trabajo (RESOL-2026-522-APN-MEC), el Informe Técnico “advirtió que la continuidad del procedimiento bajo las condiciones actuales podría no asegurar el grado de coherencia, integralidad y articulación estratégica requerido para la adecuada implementación del programa, lo que torna aconsejable efectuar una reevaluación de la pertinencia operativa del proceso en curso”.

Considero que dicha aseveración -y decisión- resulta prudente y ponderada, tratándose de una cuestión de la máxima relevancia institucional, como es la concesión de la nacionalidad, de por sí especialmente delicada y sensible.

En definitiva, y teniendo en consideración los mecanismos actuales de contratación de la administración pública nacional, el proceso ha sido “cancelado”. Esta es una facultad discrecional de la administración, que puede hacerlo en cualquier etapa del proceso.

Como nota de color, cabe subrayar que si bien la RESOL-2026-522-APN-MEC establece la posibilidad de presentar sendos recursos administrativos contra lo allí dispuesto, tal acción carecería de sentido, pues la Administración ya ha manifestado su interés.

Diferencias clave: residencia por inversión y ciudadanía por inversión

Antes de avanzar con el análisis objeto del presente, creo conveniente resaltar una diferencia importante, para los lectores ajenos a esta temática: “residencia por inversión” (Residency by Investment o “RBI” por sus siglas en inglés) y “ciudadanía por inversión” (Citizenship by Investment o “CBI” por sus siglas en inglés), no son lo mismo.

La primera hace referencia al procedimiento administrativo establecido en la Ley de Migraciones Nro. 25.871 para adquirir un “permiso de residencia” por parte de la Dirección Nacional de Migraciones^[6] (órgano de aplicación) en el territorio nacional, bajo ciertos requisitos y por un plazo determinado durante el cual la persona puede permanecer en el país, de forma “regular”. La persona es un “migrante o inmigrante” -habitante-^[7] y sigue siendo “extranjero”^[8], “extraño”. El plazo puede extenderse, si se dan ciertos requisitos (no tener antecedentes penales, haber permanecido en el territorio nacional por al menos el 50% del tiempo del plazo concedido, etc.) La persona migrante puede ser “expulsada” del país, y puede prohibírsele su reingreso a éste -por un plazo determinado, o de manera permanente.

La segunda hace referencia al proceso o procedimiento de naturalización (anterior e históricamente llevado ante los jueces federales y, tras el DNU Nro. 366/2025, ante la misma Dirección Nacional de Migraciones) por el cual la persona interesada “se convierte” en nacional argentino (obtiene derechos plenos -políticos, sociales, económicos: es “uno más”). La naturalización puede realizarse: i) por haber residido en el país 2 años continuos (sin haber salido ni un día del país, en ese plazo -según lo dispuesto por el DNU 366/2025, aunque la Constitución Nacional no lo regula de ese modo); ii) por haber “invertido” en el país (cualquiera sea el tiempo de su residencia -es decir, sin “arraigo” ^[9]).

En el primer caso, la persona recibe un Documento Nacional de Identidad (DNI) argentino para extranjeros (en el cual figura el número de acto administrativo que le concedió el permiso, la fecha en que éste vence, etc.). En el segundo, la persona recibe un DNI de nacional argentino, y, además -y de suma relevancia, hoy en día- un pasaporte. Esto último tiene un valor importantísimo, para muchas personas de altos recursos e ingresos, que desean o necesitan moverse libremente por motivos de descanso, esparcimiento, negocios, impositivos o incluso -y en menor medida- seguridad y protección. Tan alto es el valor, que están dispuestos a pagar por él, cientos de miles de dólares.

Esta distinción resulta clave para comprender algunas de las cuestiones prácticas involucradas, así como los diversos aspectos en juego en torno a las modificaciones normativas introducidas en 2025 -en particular, la reforma de la Ley de Ciudadanía mediante un DNU-, que eludieron el trámite legislativo ordinario en una materia que, conforme a lo dispuesto por la Constitución Nacional, debería ser objeto de debate en el ámbito del Congreso de la Nación, así como del Concurso Público Internacional aquí analizado.

Incluso algunos de los periódicos locales más importantes confunden la terminología, desinformando. A modo de ejemplo, La Nación sostuvo el 26 de mayo de 2025: “El Gobierno nacional creará una agencia para promover ciudadanías para los extranjeros que inviertan en proyectos de más de US$500.000 en la Argentina. Se trata de una residencia para grandes inversores, “con la idea de simplificarle lo administrativo a quienes quieran venir a invertir”, informaron a este diario fuentes oficiales”^[10]. Es decir, confunde “ciudadanía” (por inversión), con “residencia” (por inversión).

La escasa formación de los periodistas y directivos de medios de comunicación en materia de migración, asilo y/o ciudadanía (las tres grandes áreas del derecho que se vinculan con la movilidad humana internacional) es histórica y recurrente. Su capacitación es fundamental para la cohesión social -y, en este caso, también, para un potencial programa de CBI.

En suma, a recordar: el “Golden Passport” (Ciudadanía por Inversión) y la “Golden Visa” (Residencia por inversión) no son lo mismo, y sus alcances difieren. Cabe resaltar, por otro lado, que la “Residencia por Inversión” puede llevar, por arraigo, y con el transcurso del tiempo, a la posibilidad de obtener la Ciudadanía (sin invertir), en un proceso de naturalización.

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¿Ciudadanía por inversión? O mejor, ¿residencia por inversión?

Argentina representa, en la práctica, un país en el que las personas extranjeras no solo buscan u obtienen un pasaporte, sino que constituye un destino en sí mismo para residir y desarrollar su vida.

Por ello, una alternativa interesante, antes de lanzarse al programa de Ciudadanía por Inversión, es la de -finalmente- explorar e implementar un programa de Residencia Por Inversión (a la fecha, prácticamente inexistente, pero previsto legalmente, hace 20 años). Dicho programa podría allanar el camino a un futuro y eventual programa de ciudadanía por inversión, y ser de gran ayuda para mitigar riesgos y construir sobre las lecciones aprendidas.

Los montos invertidos quizás puedan ser menores (aunque no necesariamente), pero el impacto puede ser muy grande.

Marco normativo (ciudadanía)

La obtención de la nacionalidad argentina por naturalización está regulada por la Constitución Nacional, en el artículo 20, que establece: “Obtienen nacionalización residiendo dos años continuos en la Nación; pero la autoridad puede acortar este término a favor del que lo solicite, alegando y probando servicios a la República.”

La Ley de Ciudadanía 346 en su artículo 10 establece:

Art. 10. La carta de ciudadanía, así como las actuaciones para obtenerla, será gratuita, salvo la excepción prevista en el artículo siguiente.

El artículo 11, que establecía que “El costo de las publicaciones en los diarios, previsto en este artículo, estará a cargo del peticionario” fue derogado por el DNU 366/2025).

En su versión original (1869), la ley “enunciaba los servicios a la Nación que habilitan acortar el plazo de dos años para obtener la ciudadanía por parte de quienes la requieran, las actividades consideradas valiosas y que los extranjeros podían desarrollar para beneficios propio y del país”^[11]: haber desempeñado empleos estatales; servido en el ejército; ser empresario o constructor de ferrocarriles; ejercer el profesorado; haber establecido en el país una nueva industria, o introducido una invención útil; etc. Ésta fue reglamentada y acompañada por diversos decretos (el más relevante, Nro. 3213/1984).

Lente o perspectiva del DNU 366/2025 (que modificó la Ley de Ciudadanía)

Conforme lo mencionado al inicio, la histórica Ley 346 fue recientemente modificada por un Decreto de Necesidad y Urgencia (DNU) del Poder Ejecutivo Nacional (Nro. 366/2025), que cumple, en mayo, un año de vida.

Dicho DNU -ampliamente criticado por expertos en materia de migración y derechos humanos^[12]– modificó no sólo la Ley de Ciudadanía, sino también la Ley de Migraciones, la Ley de Educación Nacional y la Ley de Educación Superior.

El nuevo marco normativo endurece -una vez más, de forma similar al DNU 70/2017- el sistema migratorio y de acogida para migrantes (especialmente, los de escasos recursos).^[13] También restringe los supuestos de naturalización (en general) y los requisitos de naturalización por arraigo (en particular).

Ahora bien, dicha norma (el DNU 366/2025) introduce lo que parecería ser un cambio histórico -y, asimismo, contra corriente- (además de, también, potencialmente inconstitucional, por la materia, por el mecanismo de regulación y por su contenido): establece la posibilidad de acceder a la nacionalidad argentina, a quien “invierta” en el país. Es decir, introduce el llamado “Golden Passport” (o pasaporte dorado), que algunos pocos países a nivel mundial ofrecen actualmente. Y digo, contra corriente, pues la tendencia más reciente, de aquellos países con sistemas jurídicos sólidos, como los europeos, la han dejado de ofrecer, por los altos costos políticos, económicos y jurídicos que esta “zanahoria” imaginaria (de recibir fondos de potencial utilidad para el país) acarrea en la práctica.

Cambios introducidos por el DNU 366/2025 a la Ley de Ciudadanía, texto del Decreto Reglamentario 3213, y falta de reglamentación actual

El DNU 366/2025, por un lado, modifica el artículo 2, inciso 2° acápite 3° (título II “Ciudadanos por naturalización”, de la Ley de Ciudadanía, número 346, que antes rezaba:

ARTÍCULO 2°.- — Son ciudadanos por naturalización: (…)

2° Los estranjeros que acrediten dichos jueces haber prestado, cualquiera que sea el tiempo de su residencia, algunos de los servicios siguientes:

3° Haber establecido en el país una nueva industria, o introducido una invención útil.

Por su parte, el DECRETO N° 3.213 (que no ha sido expresamente derogado), en la reglamentación de dicho artículo, amplía diciendo:

c) haber establecido en el país una nueva industria, introducido una invención útil o realizado cualquier otra acción, que signifique un adelanto moral o material para la República.

El espíritu de la norma era reconocer el valor de quienes elegían construir, aportar e innovar en esta tierra. Esta herramienta legal existía para aquellos que, más allá del tiempo que llevasen residiendo en el país, hubiesen dejado aquí una huella positiva.

Aquel artículo 2 de la histórica Ley de Ciudadanía permitía que personas extranjeras adquiriesen la ciudadanía argentina -de forma EXCEPCIONAL- en un plazo inferior al de los 2 años de residencia establecidos para la generalidad de los casos (por precepto constitucional), por haber realizado un relevante aporte al país, a la sociedad y la economía local. Estaba pensada para personas que residían en el país, al menos un tiempo.

No preveía, dicho sistema, la naturalización de personas que NO residiesen en el país -como SÍ prevén, muchos programas de ciudadanía por inversión, a nivel internacional, ya que los “clientes” de este mercado no tienen -por lo general- intención alguna de residir en el país de su nueva nacionalidad, sino sólo hacerse de la facilidad de viaje y/o residencia que el nuevo pasaporte les brinda.

Dicho aporte establecido por el Art. 2 estaba pensado más en la industria (modos y métodos de fabricación), que en el comercio o en actividades sociales y/o culturales, o en invenciones vinculadas al área de la informática, software, o con elementos intangibles como “modelos de negocio”, o, menos aún, en bienes inmobiliarios o donaciones generales -que dejasen librado su uso y destino a los funcionarios de turno.

Por ello, anteriormente, se podía pensar en dos caras de la misma moneda:

• “nueva industria”, como una que no existiese a nivel local (sin importar si existía ya o no en otros países), promoviendo empleo e innovación.
• invención útil, vinculado a alguien que tuviese una idea (invento), patentada en el exterior o no, y que quisiese introducirla en el país (patentarla o no), sin necesariamente requerirle inversión. Se pensaba en la “utilidad” desde el punto de vista de la “modalidad de producción” (industrial, desde lo mecánico).              

De esta manera, la invención podía alimentar la industria. En muchos casos, en la práctica, faltaba un “match” entre personas que contaban con ideas que querían aportar al país (ej. en el ámbito de la salud, biotecnología, etc.) con quienes pudiesen desarrollarlo en la práctica (ej. CONICET o empresas locales) o entre quienes quisiesen introducir una industria nueva, y quienes pudiesen acompañar dicho proceso^[14].

Históricamente, los supuestos de concesión de ciudadanía por inversión bajo modalidades de este tipo han sido escasos, por diversas razones: dificultades en la adecuada presentación de los casos conforme a la letra y el espíritu de la normativa, limitaciones institucionales para su evaluación, falta de experiencia específica en la materia, así como la ausencia de proyectos de inversión efectivamente estructurados con impacto local verificable, entre otros factores.

Cambios introducidos por el DNU 366/2025: “inversiones relevantes”

El texto actual (que sustituye el artículo 2 de la Ley de Ciudadanía Nro. 346) establece:

ARTÍCULO 2°.- Son ciudadanos por naturalización:

2°. Los extranjeros que acrediten ante la DIRECCIÓN NACIONAL DE MIGRACIONES, cualquiera sea el tiempo de su residencia, haber realizado una inversión relevante en el país.

Es decir: se establece la necesidad de residir (al menos por un corto lapso -aunque no está aún determinado, pues falta la reglamentación); y se elimina la referencia a “introducción de nueva industria o invención útil”, la cual se reemplaza por “inversión relevante”. En este punto, pueden distinguirse ciertas cuestiones:

• ¿Qué se entiende por “inversión”?

Según el Diccionario de la Real Academia Española (RAE) “acción y efecto de invertir”; “tr. Emplear, gastar, colocar un caudal”. En materia económica “Inversión Extranjera Directa”. En torno a ello, cabe preguntarse: ¿la inversión necesariamente debe ser económica o monetaria? ¿o podría también pensarse en una idea (que represente un valor económico, si se la materializa)? Pensando en el viejo espíritu de la norma: dicha idea, ¿debe ser nueva en el país/a nivel local? ¿debe estar patentada? Asimismo, las donaciones (que parecen estar previstas, por la facultad de la Agencia de recibirlas) ¿serán consideradas también “inversiones”? ¿En qué se gastaría dicho dinero? ¿Quién establecerá las prioridades, y bajo qué mecanismos?

• ¿Qué se entiende por “relevante”? 

El artículo 2 bis de la Ley 346 modificada menciona que “el MINISTERIO DE ECONOMÍA establecerá qué inversiones serán consideradas relevantes, pudiendo establecer proyectos específicos de inversión a tal efecto”. En un principio, las declaraciones oficiales indicaron que, quien “invirtiese” 500.000 dólares estadounidenses, podría adquirir la ciudadanía argentina. Del Pliego de Bases y Condiciones Específicas se desprende que los tipos de inversiones a considerar “relevantes” serán, en definitiva, establecidos ulteriormente, siguiendo los consejos de la empresa extranjera -quien, conforme el punto C)I.- del Anexo I, debería brindar “servicios de consultoría, analizando la legislación (…)”.

En este contexto, cabe formular algunos interrogantes: ¿en qué medida una empresa extranjera, sin trayectoria previa en el país y ajena a su realidad jurídica, social, económica, política y cultural, se encuentra en condiciones de determinar qué inversiones resultan efectivamente útiles o estratégicas para la República Argentina? Asimismo, ¿qué mecanismos se prevén para resguardar adecuadamente los intereses nacionales, frente a actores cuyo objetivo principal es la obtención de beneficios económicos propios? Es en este punto en el cual el Concurso Público de Etapa Única Internacional que quedó sin efecto, entra en juego: el Estado Nacional abrió el juego a empresas internacionales -con las cuales no tiene ningún tipo de Convenio Marco^[15] ni colaboración anterior, para diseñar, nada más ni nada menos, que el mecanismo por el cual se le dará el más alto honor que un país puede dar a un no nacional, a personas extranjeras que no tienen vínculo alguno con él (y, potencialmente, o en concreto, a sus familiares cercanos, o no tan cercanos, como prevén estos programas-algo que, en la práctica, también choca con el mecanismo de naturalización general, que beneficia sólo al solicitante y a nadie más, por extensión).

Surgen algunas otras preguntas, en este punto: ¿acaso no tiene, el país, personal técnico suficientemente cualificado como para diseñar dicho programa? (bastaría con hacer algunas reuniones con expertos, y algún que otro “study trip” o reunión virtual de intercambio con países que ya posean los sistemas, para poder ponerse manos a la obra). No estaría de más, también, alguna reunión con los países que tuvieron programas similares, y que dejaron de tenerlos, para aprender de su experiencia. ¿Cuál será la limitación de la o las empresas adjudicatarias, en lo ulterior (luego de diseñar y difundir el programa)? ¿Tendrán algún tipo de “veto” para presentar propuestas o clientes? (todas las empresas que se presentaron a concurso son empresas que se dedican al “negocio” de las “ciudadanía por inversión”, por lo cual, quien gane, estará, en la práctica, “de los dos lados del mostrador”).

(*) En programas migratorios de cooperación internacional -como aquellos vinculados a la gestión fronteriza- en los que la Unión Europea (como ente que financia con fondos públicos) recurre a expertos externos para su implementación, se trabaja con empresas previamente evaluadas y seleccionadas, en el marco de convenios de colaboración preexistentes, lo que permite operar con estándares elevados de transparencia, claridad y rigor técnico.

En el caso aquí analizado, en cambio, no existiría un esquema institucional comparable, ni antecedentes de cooperación formal entre el gobierno nacional y las empresas actualmente contratadas para llevar adelante una tarea de tal envergadura como el diseño e implementación de un programa de ciudadanía por inversión, más allá de eventuales gestiones de lobby por parte de estas últimas.

¿Las donaciones son inversiones?

En una primera aproximación, quienes no están familiarizados con el funcionamiento de los programas de ciudadanía por inversión (CBI) suelen imaginar un sistema en el cual el ciudadano extranjero realiza una inversión en un proyecto local, previamente identificado o desarrollado, cuyos beneficiarios o socios conoce de antemano, con el objetivo de abordar problemáticas concretas y obtener réditos económicos a partir de su aporte. Bajo esta lógica, el solicitante presentaría un proyecto que sería evaluado y aprobado por la autoridad competente en función de criterios de utilidad pública, impacto comunitario y beneficio económico.

Sin embargo, la práctica dista considerablemente de este esquema idealizado. En la mayoría de los casos, quienes buscan obtener una segunda o tercera nacionalidad a cambio de una contribución económica no tienen intención de involucrarse en proyectos locales ni de establecer un arraigo efectivo en el país receptor. En estos supuestos, la transacción adopta una lógica predominantemente instrumental y comercial: “aporto capital, obtengo un pasaporte”.

En este contexto, han cobrado relevancia ciertos intentos de estructurar aportes bajo la forma de “donaciones” a entidades como hospitales públicos o instituciones educativas, a cambio de la eventual concesión de la ciudadanía por parte de los juzgados federales (que tenían la competencia, hasta mayo 2025). Este fenómeno se ha observado entre miembros de determinadas comunidades que han intentado canalizar solicitudes de ciudadanía mediante este tipo de contribuciones.

No obstante, este tipo de mecanismos podría adquirir una nueva dimensión en el marco de las regulaciones emergentes, en la medida en que se prevean facultades administrativas (Agencia de Programas de Ciudadanías por Inversión) para aceptar “herencias, legados y donaciones” como parte del esquema de inversión, conforme a lo establecido en el artículo 6 quáter, inciso f), de la Ley Nro. 346. Lo que podríamos preguntarnos, en este punto, es: ¿a qué tipo de proyectos o acciones irían canalizados los fondos recaudados? ¿Se facilitaría su llegada a las poblaciones más vulnerables? ¿Se utilizaría para pagar la deuda externa? ¿Se utilizaría para proyectos de ONGs? ¿Qué ONGs? Un sinnúmero de preguntas nos surge, en este sentido.

El dinero, ¿es lo único que importa?

La cuestión acerca de la injusticia y desigualdad que representa el hecho de que ciertas personas, sin vínculo alguno con el país, pero con altos recursos económicos puedan acceder a la ciudadanía, mientras que otras, con escasos ingresos, no puedan hacerlo, es objeto de un análisis y discusión más profunda, pero que no quiero dejar de resaltar, en este acápite vinculado al dinero.

Los programas de ciudadanía por inversión que existen en otros países se focalizan casi exclusivamente en inversiones dinerarias. Creo que en este sentido, es importante resaltar que el monto dinerario efectivamente invertido no debería ser la única variable a tener en cuenta, para evaluar la “relevancia” del aporte, pues es posible que ciertas “industrias” o “invenciones” de alto impacto comunitario, social o económico requieran una “inversión” mínima o incluso nula (ej. mecanismos de procesamiento de datos o información, u otros vinculados al sector tecnología o del área de las ciencias sociales, entre otros), pero los resultados que presenten o puedan potencialmente acarrear sean altamente beneficiosos para el país. Con la nueva letra de la ley, le será más difícil, seguramente, a quienes tengan sólo una idea (patentada o no), y poco o nulo capital para invertir, justificar el criterio para acceder a la ciudadanía. Ojalá me equivoque.

A nivel internacional, ciertos países han abierto la posibilidad de la obtención de la ciudadanía a quienes realicen aportes de relevancia (en consonancia con la intención histórica de nuestra ley, hoy modificada). Lo mismo tiene lugar, a nivel de permisos de residencia (se permite residir en el país a quienes tienen “habilidades excepcionales”).

Cuestiones operativas

¿Cómo funcionan estos programas, en la práctica?

Los sistemas que permiten el acceso a la nacionalidad por inversión tienen un formato peculiar bajo el cual operan -más o menos similar, en todos los países-. El mecanismo es, a grandes rasgos el siguiente:

1. Preparación y asesoramiento: la/s personas/s interesada/s (individuos o familias) inician un proceso de análisis de su situación, para poder concluir si su interés e intención (de obtener una segunda nacionalidad, tercera, etc) se ajusta al marco regulatorio y operativo del país de su preferencia (si es que lo ha identificado). Esta etapa de consulta se realiza con empresas internacionales que ofrecen un “menú” de ciudadanías (de diversos países) o bien, con abogados locales, si la persona ya tiene identificado el país de su interés. Dependiendo el caso, pueden ser “agentes autorizados” (en los países que requieran un registro, para operar -como era antes, en la DNM, con el “Registro de Apoderados de Migrantes”) o empresas o consultores independientes. En el sistema se los llama “B to C” (business to client). Existe en este punto una distorsión de costos: las empresas internacionales suelen cobrar honorarios mucho más caros que los abogados locales -que son vistos, en muchos sentidos, con mejores ojos, por los potenciales clientes (por cuestiones de ética, responsabilidad, y costos).

2. Presentación de la solicitud: este punto comprende dos cuestiones diferenciadas: ¿quién realiza la solicitud? (quién se encuentra legitimado para presentar la solicitud) Y, ¿Ante quién? (ante qué autoridad o entidad) Respecto a lo primero, lo natural es que lo haga la persona, pues se trata de un acto personalísimo. En este sentido, ésta suele ser acompañada de un abogado local (que actúa por cuenta propia, si se trata de un cliente suyo o como mandatario de una empresa extranjera, que captó el cliente). La práctica internacional más generalizada es que abogados locales presenten, en representación de la persona -y luego de haber recibido instrucciones de una empresa internacional y de alcance regional o global-, el expediente de solicitud de ciudadanía por inversión. Es decir, los abogados locales actúan como mandatarios de la empresa internacional -el cliente “pertenece” a la empresa extranjera (en este punto es donde la palabra “industria” comienza a verse reflejada claramente). Existe una tensión, y, a mi entender, un sinsentido, en este punto: ¿por qué una persona elegiría contratar los caros e inflados servicios de una empresa extranjera -no local- en lugar de los de un abogado local, con costos más accesibles y conocimiento jurídico local del país del cual pretende obtener la nacionalidad? A nivel internacional, los países más grandes, como Egipto o Turquía, pero incluso Malta y St Kitts y Grenada exigen la participación de abogados. Sólo algunos pequeños, como Nuro o Sao Tome excluyen a abogados.

Por otro lado, la presentación de la solicitud de la ciudadanía puede realizarse -dependiendo del sistema- ante: i) autoridad competente (en la mayoría de los casos, así opera, y, en el caso argentino, sería ante la Agencia de Programas de Ciudadanía por Inversión, conforme señala el Decreto 524/2025^[16]) o ii) a la “unidad” de CBI designada (una empresa externa). Se genera y asigna un número de expediente (el cual probablemente sería un GDE). En el caso argentino, el Estado nacional ha comenzado a utilizar para trámites de ciudadanía por arraigo (2 años de residencia en el país), el mismo sistema que utiliza para los trámites de residencia, el “RADEX”, generando un expediente electrónico. Dicho sistema ha sido desarrollado internamente, y es actualizado por el mismo personal técnico del organismo. En este punto, resulta importante resaltar los inconvenientes operativos que existen cuando una persona presenta una situación migratoria que tramita por dos canales distintos, ej. GDE y RADEX. Tal es el caso de los rechazos en frontera, tras el DNU 366/2025, que se recurren únicamente ante consulado (el MRECIC utiliza GDE, y debe internamente articular con la DNM, para poder vincular las actuaciones). Este proceso genera obstáculos y demoras a veces infranqueables.

El apartado IX punto C del Pliego de Bases y Condiciones Particulares establece dentro de las obligaciones de la empresa adjudicataria la de “Asistir a la Agencia en el establecimiento de un sistema de información diseñado para recibir las solicitudes en línea y evaluarlas”.

Es importante destacar que no resulta conveniente ni necesario que una agencia o empresa externa tenga acceso al sistema, y mucho menos que participe en su desarrollo, mejora o modificación, en la medida en que se encuentran involucrados intereses nacionales de alto nivel. Asimismo, este esquema podría generar costos recurrentes asociados a cada actualización o “upgrade” del sistema (ya que los códigos fuente permanecerían con la empresa contratante). Una dinámica similar se observa en los procesos de tercerización de sistemas de visa electrónica, donde las dependencias tecnológicas externas implican gastos permanentes para el Estado que contrató o compró inicialmente el sistema.

La tercerización de los servicios de visa en empresas privadas es una práctica habitual para algunos países, como Estados Unidos. Sin embargo, no lo es, la tercerización de los trámites de naturalización (pues éstos revisten una permanencia y cristalización que requieren un necesario involucramiento estatal -por la implicancias y consecuencias que ello acarrea).

3. Evaluación: la evaluación de las solicitudes puede ser realizada por: i) autoridad competente; o ii) una empresa consultora externa.

Este punto resulta clave, en todo proceso de naturalización por inversión. En la práctica, personas que no tienen ningún vínculo con el país, pasarán a ostentar el mayor privilegio que un extranjero puede tener. La evaluación de su perfil -en lo que refiere a cuestiones de antecedentes penales y de otra índole- resulta fundamental. Se habla, técnicamente, en la jerga de la “industria” del CBI, de “due dilligence” (o diligencia debida). Esto, a su vez implica varias cuestiones: i) el análisis de antecedentes penales de las personas interesadas en naturalizarse^[17], que, por lo general, es realizado por empresas internacionales dedicadas al análisis de perfil internacional de individuos; ii) el control del origen lícito de los fondos, para evitar, entre otros, el lavado de dinero y el financiamiento de actividades terroristas (“know your client”, KYC) o la existencia de sanciones contra el individuo -acción que, por lo general, es realizada por los servicios financieros y de inteligencia del país; iii) análisis de riesgos o reputación, en general (esto, es un tema muy controversial, pues pueden entrar a jugar prejuicios). En Argentina, este proceso de control sería acompañado por la SIDE.

En el caso bajo análisis, y en relación al apartado IX punto C del Pliego de Bases y Condiciones Particulares antes mencionado, referido al rol de la empresa ganadora de “Asistir a la Agencia en el establecimiento de un sistema de información diseñado para recibir las solicitudes en línea y evaluarlas”, cabe reflexionar acerca de la ventajas comparativas que la empresa adjudicataria tendría respecto a las otras (externas) o a abogados particulares o gestores, en relación a conocer en detalle los mecanismos y procedimientos de evaluación de perfiles y candidatos -algo que, seguramente, podría ser objeto de importantes disputas.

Un punto que me inquieta es la cuestión del “cuello de botella” que pueda generarse en la evaluación de las solicitudes, y de qué manera la llegada de nuevos casos a manos de la DNM impactará en la resolución de casos anteriores que aguardan hace tiempo una respuesta por parte del organismo. Hablo aquí de los permisos de residencia que llevan esperando un año y medio o las solicitudes de ciudadanía por naturalización, que se presentaron en 2025 y que aún no se han movido ni un centímetro -supuestamente, por la falta de reglamentación de la Ley de Ciudadanía.

4. Aprobación o rechazo: si se rechaza la solicitud ciudadanía por inversión, la persona debería tener la posibilidad, de acuerdo con la normativa argentina, de recurrir esta decisión. Sin embargo, es importante resaltar que esto constituiría una decisión discrecional del estado -por lo cual el control judicial es limitado, en la práctica. Si se aprueba, se pasa al siguiente paso.

4. Materialización de la inversión: este punto es clave, y varía ampliamente, dependiendo de los mecanismos que se establezcan para inversión. En algunos países que ofrecen mecanismos equivalentes a la ciudadanía por inversión, como Austria (el único -junto a Malta- que queda a nivel de la Unión Europea con un tal programa), el aporte debe realizarse antes de solicitar la ciudadanía (al inicio del procedimiento), lo cual representa un riesgo grande para los interesados, pues lo pierden, si su solicitud es rechazada (aunque los abogados que asisten los procesos establecen mecanismos de contingencia, con las partes que reciben los aportes). Además, cabe resaltar que, en Austria, si bien no hay un monto establecido por ley, el promedio son 4 millones de dólares (una suma enorme), lo que implica en la práctica, junto con lo antedicho, que sean muy pocas personas anualmente, quienes aplican a este programa.

5. Concesión de la ciudadanía: el gobierno emite la decisión final de la ciudadanía. En Argentina, será un acto administrativo de la Dirección Nacional de Migraciones, según lo dispuesto en el art. 6°, Ley 346:

“Los extranjeros que hubiesen cumplido las condiciones dispuestas por los artículos anteriores, obtendrán la carta de naturalización que le será otorgada por la DIRECCIÓN NACIONAL DE MIGRACIONES, organismo descentralizado actuante en la órbita de la VICEJEFATURA DE GABINETE DEL INTERIOR de la JEFATURA DE GABINETE DE MINISTROS”.

La persona está en posición de tramitar su DNI y pasaporte argentinos.

Con posterioridad a la concesión de la ciudadanía, se pueden realizar controles post otorgamiento, y, también, en algunos casos, podría incluso revocarse^[18].

Autoridad competente en Argentina: ciudadanía y residencia, bajo la órbita de un mismo organismo

Anterior e históricamente, y por mandato legal, fueron los jueces federales, los que estuvieron a cargo de la tramitación de las solicitudes de Carta de Ciudadanía. Los expedientes tramitaban por el Sistema informático Lex 100 del Poder Judicial de la Nación, en un proceso público, transparente (expediente de acceso público) y -en la mayoría de los casos- con altos estándares de ética, calidad y justicia)^[19].

El DNU 366/2025 impuso un cambio drástico: viró de la órbita del poder judicial, a la órbita del poder ejecutivo nacional, la tramitación de ciudadanías por naturalización^[20].

El nuevo artículo 2 de la Ley 346, modificada por DNU 366/2025, reza:

Art. 2° — Son ciudadanos por naturalización: 

Los extranjeros que acrediten ante la DIRECCIÓN NACIONAL DE MIGRACIONES, cualquiera sea el tiempo de su residencia, haber realizado una inversión relevante en el país.

La Dirección Nacional de Migraciones es un organismo descentralizado en la órbita del Ministerio de Seguridad de la Nación. Tramita los permisos de residencia, permisos de ingreso al país, controla el ingreso, egreso y permanencia de personas en el territorio, entro otros.

La división de roles y responsabilidades en el marco de (potenciales) procedimientos administrativos de otorgamiento de ciudadanías por inversión entre la Dirección Nacional de Migraciones y la Agencia de Programas de Ciudadanías por Inversión (la cual fue creada, pero que no posee aún un director) no está clara. Seguramente, ulteriores regulaciones y mecanismos internos de articulación dispondrán el panorama. (no necesariamente, aclarándolo^[21])

El rol de la Agencia de Programas de Ciudadanía por Inversión

La Agencia fue creada mediante el Decreto 524/2025, el cual establece, en muy grandes rasgos, el procedimiento y los vínculos interorgánicos para la evaluación de procedimientos.

Algunas cuestiones vinculadas a cuestiones operativas generan dudas. Por ejemplo, el art. 6° quáter incorporado en la Ley de Ciudadanía Nro. 345, establece:

“El Director Ejecutivo de la AGENCIA DE PROGRAMAS DE CIUDADANÍA POR INVERSIÓN tendrá a su cargo la organización, dirección y administración de la Agencia. En particular, tendrá los siguientes deberes y atribuciones: i) Diseñar los programas de ciudadanía por inversión, tendientes a lograr la radicación de capitales extranjeros. (…)”

Ahora bien, el Concurso Público Internacional aquí atendido, refiere a la contratación de un servicio de consultoría externo, para ello (“diseño, implementación, lanzamiento y promoción de un programa de ciudadanía por inversión”).

Seguidamente, establece:

“k) Intervenir en la evaluación de las solicitudes de otorgamiento de ciudadanías por inversión procurando que se cumplan los procedimientos y requisitos establecidos de manera eficiente y conforme a la normativa vigente.”

Esta Agencia pasaría a tener un rol similar al del fiscal, en el procedimiento judicial anterior e históricamente regulado -y por el cual tramitan vastas causas actualmente, que han solicitado la declaración de inconstitucionalidad^[22].

Rol e independencia de la empresa adjudicataria, en el proceso de evaluación

En este contexto, surge un interrogante relevante en torno a la independencia de la empresa adjudicataria. En efecto, resulta cuestionable que una misma firma internacional -eventualmente contratada para diseñar e implementar el programa- pueda, al mismo tiempo, contar con una cartera propia de clientes o potenciales solicitantes interesados en acceder a la ciudadanía.

Ello plantea un posible conflicto de intereses, en la medida en que dicha empresa no solo contribuiría a estructurar el programa -eventualmente “a medida” de determinados perfiles de inversores y de su negocio global ya establecido-, sino que además podría participar, directa o indirectamente, en la evaluación de las solicitudes.

Esta superposición de roles (estando en “ambos lados del mostrador”) exige, por tanto, la previsión de salvaguardas institucionales claras que garanticen la imparcialidad, transparencia y objetividad del proceso de evaluación.

Cuestiones relevantes por definir en un eventual Programa de Ciudadanía por Inversión

Existe un importante número de cuestiones a definir, y otro tanto, a tener en cuenta (costos políticos, de seguridad, entre otros) al momento de diseñar un programa como el que se pretendía. Únicamente con fines didácticos, paso a mencionar algunas de las cuestiones más importantes que se consideran, en este tipo de iniciativas político-económicas:

A) Modalidades de “inversión”

Según se infiere del concurso público internacional (hoy dejado sin efecto), la empresa que eventualmente adjudicada hubiese sido quien se ocuparía de asesorar al gobierno nacional, al momento de diseñar el Programa-, acerca de las categorías de inversión posibles y/o convenientes.

En términos generales, suelen estructurarse en las siguientes modalidades:

a) Donaciones: aportes en dinero, que se destinan luego a fondos o proyectos específicos dentro del país (por ejemplo, programas de vivienda social o iniciativas científicas). Este punto resulta especialmente sensible y requiere mecanismos de evaluación y asignación transparentes. En algunos casos, los fondos pueden incluso destinarse a la reducción de la deuda pública.

b) Inversiones de capital: inyección directa de capital en empresas locales o en proyectos productivos. La vinculación entre empresas e inversores resulta fundamental. (en este sentido, la promoción del Programa no sólo se da para el “afuera” -para atraer potenciales clientes, interesados en naturalizarse- sino también para el “adentro” -para que empresas locales puedan beneficiarse de las inversiones que eventualmente se atraigan-. En este sentido, siendo que un gran número de empresas a nivel local han cerrado o lo están haciendo, el aporte de capital para su continuación resultaría vital.

c) Inversión inmobiliaria: adquisición de bienes inmuebles conforme a parámetros y montos establecidos por la normativa. En algunos países, se exige el mantenimiento de la propiedad por un plazo de 3 años, pasados los cuales, la persona puede vender la propiedad, y recuperar el dinero “invertido”. Este tipo de mecanismos son unos de los más utilizados a nivel global, por la facilidad en concretar la “inversión”. Sin embargo, tienen grandes desventajas sociales, económicas, entre otras (el caso de España y la burbuja inmobiliaria es testigo, en este sentido -y llevó al país a cerrar esta opción de “Golden visa”). Resulta un formato estratégico para el interesado, pero no tanto, para la comunidad receptora de los fondos.

d) Fondos de inversión o instrumentos financieros: colocación de capital en fondos destinados a generar ingresos pasivos o en títulos públicos (bonos).

En relación con todas estas alternativas, resultaría altamente conveniente que las autoridades argentinas promovieran instancias de intercambio directo con sus contrapartes de otros países (peer-to-peer), a fin de compartir experiencias y lecciones aprendidas. Ello permitiría evitar errores y, eventualmente, diseñar un mecanismo más sólido y adecuado, sin necesidad de recurrir a intermediarios privados -ya sea un “bróker” individual o un conjunto de empresas- cuyos intereses pueden no coincidir plenamente con los intereses nacionales.

La “ciudadanía por mérito”. A los esquemas anteriores, se suma el de la “citizenship by merit”, que ha reemplazado, en ciertos casos a nivel europeo (Austria, Malta), el de los sistemas anteriores y tradicionales de CBI, y cuya eventual aplicación podría analizarse en el contexto argentino.

B) Criterios referidos a los candidatos

Una cuestión fundamental es: ¿a quiénes beneficiaría el programa de ciudadanía por inversión? Es decir, ¿hasta qué grado en línea vertical y/u horizontal se extendería el beneficio concedido?

Los sitios web de las empresas del sector hablan de la CBI como una forma de “legado” para futuras generaciones. Tradicionalmente, se pensaba en heredar a los hijos o nietos un inmueble, o dinero. Hoy, se piensa en un “pasaporte”.

El diseño de un eventual programa debería establecer criterios para los potenciales candidatos. Es decir, la inversión, ¿beneficiaría sólo a quien la realiza? ¿O también a alguien más dentro de su grupo familiar? Si esto último fuese el caso, ¿a quienes? ¿a sus hijos? ¿a sus nietos? ¿a sus padres? ¿a qué padres? ¿los del inversor únicamente o también a los de su pareja? ¿a sus hermanos? ¿a sus esposas/esposos? ¿a cuántas esposas/esposos? Algunos referentes del sector dicen que, de facilitarse únicamente para los hijos, el programa sería un fracaso.

El Art. 2° de la Ley 346 no fue modificado en lo referido a la edad mínima para naturalizarse: “mayores de DIECIOCHO (18) años”. Es decir, legalmente, el programa no podría permitir la naturalización de menores de edad, hijos de padres que han invertido en el país. Aún si, por algún artilugio legal, se intentase permitir la naturalización de menores, esto sería seguramente objeto de disputas judiciales, por la discriminación frente a los hijos de adultos naturalizados por arraigo (es decir, cuyos padres hayan vivido 2 años continuos en el país, y soliciten el beneficio de la ciudadanía).

A nivel de derecho comparado, respecto a este punto, algunos países aceptan sólo para hijos menores, otros para hijos mayores hasta 30 años, y otros también a los padres del solicitante.

Un análisis comparativo entre esta cuestión, y la cuestión de la “reunificación familiar” (en materia migratoria) resultaría interesante y oportuno.

C) ¿Cuotas, por continente? … “y para todos los hombres del mundo que quieran habitar el suelo argentino”

Una cuestión no especificada, y que genera interrogantes, es la de la diversidad de los solicitantes, y de las ciudadanías efectivamente concedidas. Entiendo que un eventual programa de CBI iría más allá del mandato constitucional del art. 25 (“El gobierno federal fomentará la inmigración europea…”), sino que diversificaría el perfil de los interesados y nuevos compatriotas.

Un eventual sistema de “cuotas” puede implicar grandes desafíos teóricos, conceptuales, y operativos.

D) Grado de arraigo o vínculo con el país

Otro componente -el central, probablemente-, es el nivel de “vinculación” (grado de conexión o lazos sociales con el país) que deba tener el solicitante (y sus familiares, beneficiarios) con el país cuya nacionalidad recibiría, a cambio de haber realizado una inversión.

Históricamente, no se requería residencia efectiva, o mínima (algunos pocos días, al inicio). Si embargo, en la práctica, esto recibió duras críticas. Así, los países pasaron a establecer requisitos mínimos (ej. tener que viajar por 1 semana al año, durante 5 años).

En el caso argentino, la norma es clara: “cualquiera fuera el tiempo de su residencia”. Es decir, podría ser sólo algunos días. Ahora bien: ¿cómo se manejaría, esto en la práctica? La persona, ¿necesitaría tramitar un permiso de residencia, como lo deben hacer el resto de los mortales, que requieran naturalizarse -debiendo requerir no menos que una residencia temporaria-? ¿se les permitiría únicamente tramitar la ciudadanía, con una residencia “transitoria”, por ejemplo, por “motivos especiales” (art. 24, inc. h)?

La experiencia europea

Diversos países a nivel europeo (no sólo miembros de la Unión Europea, sino otros, del continente), ofrecían mecanismos de acceso a la ciudadanía por inversión. Los problemas políticos, de seguridad e incluso económicos y sociales que estos programas reflejaban en la práctica llevó a quienes abrieron esta puerta, a cerrarla (algunos por motu proprio, otros, forzadamente).

“Los valores europeos no están en venta. Consideramos que la venta de la ciudadanía mediante los llamados ‘pasaportes dorados’ es ilegal conforme al derecho de la UE y plantea graves riesgos para nuestra seguridad. Abre la puerta a la corrupción, el lavado de dinero y la evasión fiscal. Todos los Estados miembros afectados deben poner fin de inmediato a sus programas de ciudadanía por inversión.”

Commissioner for Justice and Consumers, Didier Reynders

La Unión Europea ha venido exigiendo a los países aspirantes a integrar el bloque la eliminación de los programas de ciudadanía por inversión, llegando incluso a suspender las negociaciones de preadhesión respecto de aquellos que los mantenían vigentes, como fue el caso de Moldova y Montenegro.

El 29 de abril de 2025, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) dictaminó que el programa de “pasaportes dorados” de Malta (ciudadanía por naturalización por “servicios excepcionales”^[23]) es ilegal conforme al derecho de la Unión Europea (UE). El tribunal concluyó que la venta de la ciudadanía a cambio de inversiones, sin un “vínculo genuino” con el país, vulnera los principios de cooperación leal de la UE y trata la nacionalidad como una transacción comercial.

Pros y contras de un programa de Ciudadanía por Inversión, en la República Argentina

¿Qué venían haciendo las empresas del sector? Riesgos y mitigación

En la actualidad, las empresas del sector se encuentran identificando y perfilando potenciales solicitantes, construyendo carteras de clientes de manera anticipada al eventual lanzamiento del programa. En los hechos, se estaban preparando para presentar solicitudes de forma inmediata una vez que el sistema entrase en funcionamiento.

Esto plantea un interrogante central: ¿qué solicitudes se evaluarían primero, dentro de todas las recibidas? Y, ¿qué pasaría si la empresa adjudicataria presentase, por sí o por intermediario, 5.000 carpetas dentro de la hora en que se habilita el sistema (que ella misma ayudó a diseñar y poner en marcha)?

Existía un riesgo concreto de que la empresa que resultase adjudicataria de la licitación -en virtud de su cercanía con el gobierno y su participación en el diseño e implementación del programa- contase con una ventaja competitiva significativa, lo que hubiese podido afectar la equidad y transparencia del proceso.

A fin de evitar estas distorsiones, si se tomase la decisión de lanzar otra licitación internacional^[24], debería evaluarse la adopción de un modelo “B2B” (business-to-business) para la empresa adjudicataria, en lugar de un esquema “B2C” (business-to-client)^[25]. Esto implicaría que la empresa adjudicataria canalice su operatoria a través de intermediarios -tales como estudios jurídicos, agentes o firmas especializadas- debidamente registrados o habilitados (o incluso sin necesidad de registro formal, según se defina), quienes serían los encargados de vincularse directamente con los potenciales solicitantes.

De este modo, la relación con los futuros ciudadanos quedaría en cabeza de dichos intermediarios, permitiendo segmentar la demanda y reducir riesgos e inequidades.

El riesgo potencial de “devaluación” del pasaporte argentino

Uno de los principales recelos de los detractores de este mecanismo de naturalización, es la posible “devaluación” internacional de pasaporte argentino (es decir, que “decaiga” en los “rankings” internacionales, que evalúan su utilidad para viajar, sin visa, según la cantidad de países que no la requieran para el ingreso en calidad de turistas). Es decir, que, habiendo ganado buena reputación como “buenos migrantes” (respetando la normativa migratoria de los países en los cuales deciden viajar o residir los argentinos) pueden perderla, debido a un programa de CBI que no sea bien gestionado (no sólo técnicamente, sino también, políticamente).

La Unión Europea cuenta con una amplia experiencia en la materia, lo que ha llevado tanto a las instituciones con sede en Bruselas como al Tribunal de Justicia de la Unión Europea a impulsar el cierre y la eliminación de los programas de ciudadanía por inversión (CBI), no solo en los Estados miembros, sino también en países candidatos o potenciales candidatos a la adhesión. Asimismo, este proceso ha estado acompañado de presiones políticas sobre terceros países que gozan o gozaban de regímenes de exención de visado para ingresar al espacio europeo (área Schengen), frente a la posibilidad de revisar o incluso suspender dichos beneficios en caso de mantener este tipo de programas.

En este sentido, la implementación de un programa de CBI puede generar consecuencias sistémicas relevantes, con potencial impacto negativo para el conjunto de la población de un país, en particular en lo que respecta a su régimen de movilidad internacional. Por ello, el costo político puede ser muy alto.

¿Qué opciones, actualmente, para el “Programa de Ciudadanía por Inversión?

El futuro de la “ciudadanía por inversión” en Argentina es incierto. Habiéndose dejado sin efecto el concurso internacional de consultoría, restarían tres opciones:

1. Lanzar un nuevo proceso -con nuevo pliego, “desde 0”. De ser así, sería fundamental revisar las condiciones, los actores (abriendo el juego también a actores locales y/u organismos internacionales), los mecanismos, y el alcance.
2. No abrir un proceso de contratación externa, sino que el Estado Nacional, por sí mismo lleve adelante el diseño de implementación del programa. Dicho mecanismo no obstaría a la eventual contratación de expertos independientes, con ciertos recaudos.

Estas dos opciones parecerían reflejar la intención gubernamental, según el texto de la Resolución, que supone requerir un mayor tiempo para pensar y planear más estratégicamente la cuestión, por cuanto afirma: “…la continuidad del procedimiento bajo las condiciones actuales podría no asegurar el grado de coherencia, integralidad y articulación estratégica requerido para la adecuada implementación del programa, lo que torna aconsejable efectuar una reevaluación de la pertinencia operativa del proceso en curso”.

1. No implementar, o no habilitar, directamente, la Ciudadanía por Inversión, en los términos en que propone la ley modificada (esto es posible, como tantos otros proyectos que se han dispuesto o se disponen por ley, que luego no se llevan adelante, por razones de oportunidad, mérito o conveniencia).

No ha habido declaraciones oficiales al respecto, por lo cual sólo podemos librar esto a la imaginación (y, quizás, al lobby).

Recomendaciones

Existen diversas cuestiones a considerar, de optar, el Gobierno Nacional, al lanzar un programa de tal magnitud y envergadura. Seguidamente, humildemente, expongo algunas de las cuestiones que -según la investigación que vengo realizando sobre el tema a nivel internacional, considero pueden ser de utilidad, a nivel local. Ello sí, con la salvedad de reiterar mi opinión -por la negativa- a los programas de CBI en general.

Diseño: El diseño del Programa es fundamental para su éxito. Dejarlo en manos de 1 sola empresa internacional / extranjera o grupo de empresas (que no conocen el ecosistema local -y que se apoyen únicamente de un estudio local que con conocimiento de derecho administrativo -no de nacionalidad/derechos humanos/inteligencia/etc, para ciertas cuestiones, como la presentación de ofertas-) no es suficiente ni inteligente.

El diseño debe constar de un equipo de trabajo, el cual puede y debería estar constituido por personas idóneas, de distintos sectores.

Una mesa de trabajo compuesta por los siguientes actores (liderada por un pequeño equipo de 2 o 3 personas que lideren) podría ser de gran utilidad:

a) Expertos locales, incluyendo abogados, economistas, representantes de ONGs y especialistas en áreas como ciencias, salud y medio ambiente, entre otros.

b) Expertos internacionales, provenientes de empresas y organizaciones con experiencia en programas de ciudadanía por inversión en distintas jurisdicciones, a fin de incorporar buenas prácticas y estándares internacionales.

c) Expertos gubernamentales (ej. Consejo Federal de Inversión).

d) Expertos invitados o consultados: de países que posean o hayan tenido, programas del estilo.

e) Académicos argentinos y extranjeros.

Asimismo, debería realizarse un Estudio de Base (baseline assessment) para analizar ciertas cuestiones básicas (factibilidad, pros y contras, actores, riesgos, beneficios, sistemas informáticos actuales y adaptación, etc), antes de pasar a mayores. El estudio de base debería ser parte de una formulación de corte técnico, de este proyecto -el cual puede servirse, por ejemplo, de la metodología del Marco Lógico^[26] (Logframe approach), utilizada en grandes proyectos que manejan fondos públicos.

El diseño debería incluir un sistema de monitoreo (ej. evaluación a mitad de plazo o, por ej. a las 1000 ciudadanías, para poder realizar los ajustes pertinentes, antes de llegar al final) y evaluación (de impacto).

El diseño debería contemplar un balance entre: desarrollo productivo, económico y social, en los términos del RIGI (Decreto 749/2024), pero, por sobre todo, tener como eje y centro el desarrollo humano, en los términos del PNUD/ONU.

Implementación:

La implementación de un mecanismo tan delicado y complejo como el presente, debe necesariamente estar en manos del Estado Nacional, y no debería quedar librada a los lineamientos de un actor externo único (ganador de una licitación), con intereses privados o individuales.

Para asegurar un sistema sólido y coherente, puede pensarse el acompañamiento de un Steering Committee (Comité Directivo)^[27] compuesto por varios de los actores involucrados en la etapa de diseño o formulación.

El monitoreo del programa, los resultados, la capitalización de lecciones aprendidas, la mitigación de riesgos es de corte puramente estatal y debe quedar ajeno a la gestión de particulares.

El sistema informático por utilizar para la recepción y el procesamiento de solicitudes constituye un aspecto sensible y no debería estar accesible a actores externos. Al igual que ocurre en el ámbito de la Dirección Nacional de Migraciones con los trámites migratorios, este sistema debería gestionarse bajo estrictos estándares de seguridad, incluyendo el uso de credenciales, niveles de acceso diferenciados, trazabilidad de las operaciones y demás mecanismos de control.

Lanzamiento:

El lanzamiento de un eventual programa de ciudadanía por inversión es de exclusiva responsabilidad estatal, el cual debería ser el único actor con visibilidad, en este sentido. El programa no debe ser una vidriera para actores externos, sino que éstos deberían mantener un perfil bajo respecto de la autoridad que contrata sus eventuales servicios de asesoría técnica.

Promoción:

La licitación pública estableció la “promoción” como otro de las acciones en las cuales la empresa o consorcio internacional asistiría. En este sentido, cabe resaltar que la promoción de este tipo de programa quedaría en manos de todos los actores del sector. Es decir, todas las empresas que trabajan en este ámbito, seguramente, promocionarán el nuevo programa argentino. Así, el Estado podría pensar en hacer un “llamado a manifestaciones de interés” a aquellas agencias que estuviesen interesadas en promover el Programa. De este modo, el Estado tendría la posibilidad de: i) conocer quiénes serán los actores que lo asistirán en difundir esto, a nivel global; ii) diversificar; iii) compartir material de difusión con texto y lenguaje unificado, para asegurar coherencia y evitar trámites mal presentados, a futuro (desgaste administrativo, promoción de la eficiencia burocrática).

El objetivo, de lanzarse eventualmente un programa de CBI sería posicionar a Argentina como un programa sólido y de alta calidad, que no comprometa a la comunidad argentina (y sus intereses), sino que la beneficie, real y concretamente.

Conclusiones y reflexiones

La República Argentina se encuentra en un momento político de transición. El actual gobierno ha realizado propuestas eclécticas de todo tipo, que resultan, en cierto modo, disruptivas. La economía argentina fluctúa, como lo ha hecho históricamente, mientras el pueblo pide a gritos estabilidad, dignidad y paz social.

Los defensores de los programas CBI, sostienen que el ingreso de divisas puede ser importante para el país que lo facilite, pudiendo incluso, pagar la deuda pública. Esta apreciación puede ser útil en países pequeños, como las varias islas a nivel global que ofrecen CBI. En Argentina, la deuda pública bruta de la Administración Central superó los USD 460.000 millones a principios de 2026. El ingreso básico por U$S 500.000 x 5.000 ciudadanías da un total de USD 2.500 millones. Ergo, lo recaudado inicialmente por un tal programa sería un 0,83% de la deuda externa. A ello debería sumarse, en el caso en que la inversión sea “productiva” o de directo impacto económico, lo recaudado o generado por la actividad de que se trate, y por las tasas y contribuciones.

Pero la cuestión va más allá de los números. La cuestión radica, a mi entender, en quién se beneficiaría de uno de los más importantes honores que el país puede ofrecer, por qué lo haría, y qué riesgos, costos y potenciales beneficios ello tendría (y, en el caso de estos últimos, quiénes serían los beneficiarios reales).

Considero que la alternativa más eficiente y eficaz -en caso de decidirse la continuidad de la iniciativa- consiste en promover el desarrollo de capacidades técnicas a nivel local en la materia y, eventualmente, contar con el acompañamiento de expertos independientes que brinden asistencia durante el proceso (y con ciertos resguardos).

No necesariamente resulta indispensable un concurso público de gran envergadura, ni la gestión del programa por parte de empresas con intereses directos o indirectos en su implementación. La concesión de la nacionalidad genera impactos significativos tanto para las personas como para el país en su conjunto. Por ello, un eventual proceso de estas características debería llevarse adelante bajo los más altos estándares de integridad, transparencia y rigor técnico, en línea con los principios y valores fundacionales que han guiado la organización institucional de la República Argentina.

Opino, a la vez, que existen otros mecanismos para atraer capitales que no implican un riesgo o costo tan alto como el de la Ciudadanía por Inversión -tal es el caso de la Residencia por Inversión, que no ha sido explorada suficientemente, a la fecha, ya que la normativa existente (de hace más de 20 años) resulta inútil actualmente, por motivos de estructura institucional, económicos y operativos. La Dirección Nacional de Migraciones ha esbozado algunos esfuerzos en este sentido, concediendo la residencia a algunas pocas personas que proponen invertir, y residir. Este es un mecanismo que vale la pena ser analizado y explotado a futuro, por sus potenciales beneficios. Las experiencias de derecho comparado, y el intercambio con actores gubernamentales de otras latitudes puede resultar fundamental para ello.

Por último, manifiesto mi profunda preocupación por las desigualdades que las políticas públicas que no tienen visión de todo, -en consonancia con el espíritu de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (“leave no one behind”), y de la Declaración Universal de Derechos Humanos- generan a nivel comunitario. Lo que hoy rompemos y dañamos, mañana volverá contra nosotros y contra nuestros hijos. Pensemos entre todos, para todos, en una Argentina y un mundo mejor.

1. Paula Carello es ex asesora técnica de la Dirección Nacional de Migraciones Argentina y de la Cámara de Diputados de la Provincia de Santa Fe. Es también profesora universitaria y consultora internacional en materia de migración, asilo, desarrollo y derechos humanos (ONU, UE). Ejerce la profesión de abogada en forma independiente, en el Estudio Jurídico & Consultora Lux Brumalis.

   pcarello@luxbrumalis.com.ar +54 9 341 7 440184. ↑

2. Sólo 17 países a nivel global poseen programas del estilo (muchos de ellos, pequeñas islas del caribe o el pacífico). ↑

3. Aunque es un formato y mecanismo “tipo” o “modelo” en este tipo de situaciones, según comentan los expertos en contrataciones. ↑

4. https://www.pagina12.com.ar/2026/01/28/ciudadania-por-inversion-el-gobierno-pagara-a-privados-para-otorgarlas-y-hay-dudas-sobre-costos-y-controles/. https://www.lanacion.com.ar/economia/negocios/marcha-atras-el-gobierno-frena-el-programa-de-ciudadania-por-inversion-nid15042026/. ↑

5. https://www.bowtiedmara.io/p/argentina-just-killed-the-cbi-tender. ↑

6. Anterior e históricamente dependiente del Ministerio del Interior, y, actualmente, del Ministerio de Seguridad. ↑

7. Ver, al respecto, el comentario al art. 20 de la Constitución Nacional por la Dra. Gelli. Constitución de la Nación Argentina, Comentada y Concordada. Sexta edición ampliada y actualizada. Tomo I. p. 588. ↑

8. En materia migratoria, evitamos utilizar la palabra “extranjero” (“alien”, en inglés -o “foreigner”), por su connotación negativa. Utilizamos, mejor, el término “persona migrante” (haciendo foco en su humanidad, y no en que no es “uno” de la comunidad). ↑

9. Algunos programas de Ciudadanía por Inversión establecen requisitos mínimos de “vínculo” con el país, a quienes se naturalizan por inversión (quienes, en casi todos los casos, residen en otro país distinto al de aquel cuya nacionalidad obtienen por “inversión”). ↑

10. https://www.lanacion.com.ar/sociedad/otorgaran-la-ciudadania-argentina-a-quienes-inviertan-en-proyectos-de-mas-de-us500000-nid26052025/. ↑

11. Gelli. M.A. Op. Cit. P. 595. ↑

12. Ver, por ejemplo los comentarios de Pablo Ceriani (Experto Independiente del Comité de Derechos de Trabajadores Migratorios y sus Familiares, de la Organización de las Naciones Unidas), del 4 de junio de 2025: https://www.linkedin.com/posts/pablo-ceriani-cernadas-544985300_comentarios-urgentes-y-necesarios-sobre-el-activity-7336079328394321921-Opyt?originalSubdomain=es. ↑

13. La penosa situación de muchas personas migrantes y sus familiares (argentinos y extranjeros) en este contexto, será objeto de otro análisis. ↑

14. Este punto es clave e interesante, con relación al tema que venimos analizando -pues sería fantástico que se facilitase un sistema de “padrinazgo” de inversores extranjeros, a emprendedores locales o incluso ONGs -si el Programa de CBI se implementase finalmente-, pero las infranqueables montañas de corrupción y falta de transparencia empañarían el utópico camino. Aunque bien, nunca es tarde, para soñar. ↑

15. Al estilo de los que suscribe la Unión Europea o Naciones Unidas con aquellas consultoras o consorcios de empresas con las que contrata). ↑

16. https://www.boletinoficial.gob.ar/detalleAviso/primera/329061/20250731. ↑

17. Esto es muy delicado, pues el ocultamiento de condenas o procesos penales anteriores puede tener lugar de diversas maneras. ↑

18. Si bien esto reviste una complejidad extrema, jurídica y técnicamente -no está previsto en la normativa, y seguramente será objeto de la reglamentación, a futuro. ↑

19. Si bien resaltan algunas cuestiones negativas, como la disparidad de criterios entre los jueces, el largo plazo del proceso, entre otros. También es dable resaltar por otro lado, la negativa de muchos jueces a permitir el acompañamiento de abogados en los procesos de ciudadanía, obstaculizando no sólo el ejercicio profesional, sino el derecho de las personas a recibir acompañamiento jurídico y asesoramiento técnico. ↑

20. La “Opción” de nacionalidad argentina para los hijos de argentinos nacidos en el exterior, sigue teniendo lugar ante los Consulados (como autoridad delegada) y el RENAPER como autoridad central (y Registros Civiles, que toman los trámites). ↑

21. Hago esta salvedad pues existen mecanismos de coordinación inter-institucional en materia de movilidad humana que a veces resultan un misterio (además, de irrazonables e ilegítimos). Tal es el caso de la articulación entre la Cancillería Argentina, y la Dirección Nacional de Migraciones, en la legalización de documentos extranjeros, por parte de la primera, que, en lugar de proceder a tramitarla, exige a la persona interesada que presente la “intimación” de la Dirección Nacional de Migraciones, antes de hacerlo. Ello así, incluso en el caso de documentos que son requeridos formalmente para un determinado procedimiento y cuyo requerimiento (legalizados, y traducidos) está incluso publicada en los sitios web oficiales. ↑

22. Muchas de ellas se deben al requisito ineludible de no haber salido del país, ni siquiera un día, en los años previos a la solicitud, para poder calificar al proceso de naturalización. ↑

23. Anteriormente, llamado “ciudadanía por inversión”, pero luego de las críticas recibidas desde Bruselas, cambió su denominación a “servicios excepcionales” (o por “mérito”), para camuflar la realidad objetiva. ↑

24. Lo cual no considero necesario ni conveniente, como explicaré seguidamente. ↑

25. Esto forma parte de la jerga de esta “industria”. ↑

26. Esta metodología implica una serie de pasos, antes de ir a la acción: análisis de problemas, análisis de partes o actores interesados o implicados en la cuestión, análisis de objetivos (estableciendo un objetivo general y diversos específicos), resultados, recursos (económicos, humanos), y un sistema de monitoreo y evaluación. ↑

27. Al estilo de los que se establecen para la implementación de proyectos de cooperación internacional de la UE. ↑

    
    

Artículo publicado originalmente en: https://abogados.com.ar

Paula Carello
Abogada fundadora de Lux Brumalis
Especialista en Derecho Migratorio, Asilo y Ciudadanía

pcarello@luxbrumalis.com.ar
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